地方行政的前世今生（二）

整個地方行政制度背負着一個頗大的歷史和政治包袱，如何改善甚至改革，將會是來屆政府不容忽視的大課題。梁振英在任內曾試圖改革，進行了多次內部討論，最後還是不得要領，不了了之。我相信林鄭也不是不想改，但在任期中段發生大動亂，去年區議會選舉中反建制派海嘯式大勝，觸動中央的「熔斷機制」，以後的事，包括在「完善選舉制度」前提下大幅削減區議會的政治地位，恐怕已在特首的控制能力之外了。
梁振英當時的構思，是把全港分成五大個較有實權的行政區，地區專員由更資深的公務員出任，望可更強勢有效地管理民生大小事。這是個紙上談兵的方案，因為各個政府部門各事其主，若他們和地區專員之間沒有從屬關係，專員的職級再高也調動不了這些部門。歷史上的市政局及區域市政局曾直接掌控兩個政府市政部門，但這制度在二千年董建華政府「殺局」後已不復存在。這種讓民選議員有行政決策權的安排，很難套用在區議會制度上，因為基本法明言區議會只是個諮詢組織，而在今天的政治環境下，向民選的區議會再下放更多權力，似乎已不大可能了。況且若要把行政區改劃成數個，也很難把政府的市政部門（如康樂文化署及食物環境衞生署）分成幾個去向所屬的區議會負責。

新局的名稱以「文化」先行，分散於各局的文化職能可以撥歸新局。

聽聞政府屬意把民政局改為「地區及青年事務局」，文化則獨立成局。我認為政府若要認真地重整地區事務，首先要收歸上段提及那兩個主要市政部門，所以民政局改為「文化及地區事務局」更可取。民生問題當然不止於市政，還有房屋、運輸、土地規劃、醫療教育等，但這些部門的職能較難分區執行，而且在以前的「市政局模式」下，已實行過（在市政層面）新界及市區兩個區域「分而治之」。我構想中的新制度下，全港可分成五大區，如港島、九龍東、九龍西、新界東及新界西，每區由一名署長級的官員出任專員，全權管理區內的文康及市政事務，在其他公共事務上則繼續發揮現行制度的統籌和協調功能。現時康文署及食環署可合併並改組成五個「地區市政署」（如港島市政署、九龍東市政署等），署長由五區專員兼任，並向民政局長負責，而上一級的常任秘書長則要負責跨區協調、財政及人力分配、全港性的政策（如文化創意），和在五區分治下，盡量確保各區之間的施政有一定的一致性，減少不必要的攀比和競爭。
新制度雖不能賦予區議會行政實權，但區議會仍會是孕育政治人才的一個理想場地，而因為掌握市政實權後的地區專員將要和區議會更緊密地合作，區議會的影響力也會相繼提升。更進一步說，專員一職大可以政治委任，公務員和非公務員皆在考慮之列，這樣也許可讓那些認為公務員（特別是政務主任）很不濟的人釋懷。這個方案雖不容許文化這一塊獨立成局，但起碼新局的名稱以「文化」先行，而現時分散於各局的文化職能也照樣可以撥歸新局。至於「青年」怎處置，以後再談。